內行看門道，外行看熱鬧
隨著立法院第九屆第二會期開議，一年一度的國家預算審查大戲將在立法院隆重上演，朝野立委無不磨刀霍霍，聲稱為人民荷包把關。但其中多少是真槍實彈，而有多少又是花拳繡腿，國人往往是眼花撩亂無從判斷。其主要原因在於預算審查本身具有很高的專業性，一般沒有受過相關的會計、審計訓練的人，無法真正了解它的內容與意涵，再加上立法院又是一個政治角力的場域，很多的談判、協商操作因素又讓預算審查的過程，更加複雜化，很多民眾根本無從判斷各個委員在預算審查表現的優劣情況，讓預算審查淪為委員的作秀舞台，或變相成為要脅行政機關的籌碼。因此本文擬介紹基本的立法院預算審查實務，讓民眾有初步的預算審查概念，用來判斷立法院的表現成果。
立委演出為那齣？
立法委員面對堆積如山的預算書，要從那一個角度切入？用什麼態度來跟行政單位互動？主要取決於所要採取的審查策略為何。通常預算審查依照查核目的之不同，可以分為策略性審查與專業性審查兩大類。
●策略性審查：以政治性考量為主
因為立法院既然是政治活動的場域，立法委員在議場的一舉一動都會有他的政治意涵存在，預算審查的表現自然也不例外。不論是政黨立場、地方需求的表態，或是政治人物個人談判籌碼的累積，預算審查無疑是提供立法委員們一個絕佳表演的舞台。
通常策略性審查的過程並沒有特定的規則可供遵循，委員可以隨便找個理由就來提案刪減預算，所謂「欲加之罪，何患無辭」，彈性非常的大，是預算審查的精華所在。如果運用得當，委員可以獲得很多他想要得到的東西，如媒體曝光、地方資源爭取…，但如果處理不好，則會有被罵「吃相難看」的風險，委員們還是要小心運用為宜。
●專業性審查：以會審法規、查核技巧為主
預算編製往往需要受到相關法規的約束，加上預算審查本身是一個專業性很高的技術性工作。如果立法委員能夠從加強會審法規、查核技巧著手，進行預算審查是很容易塑造自己專業形象的機會。
從專業角度切入預算審查，當有發現預算異常現象時，往往會有讓行政單位一槍斃命的效果。因為凡事有憑有據的情形下，不容行政單位狡賴，才能真正的為人民荷包把關。但專業性審查的缺點在於較不受到媒體的青睞，要熟悉相關法規與各單位的業務，往往需要投入很多的時間與努力，屬於做苦工的性質，一般委員比較不喜歡。
預算怎麼審？誰來執行？
政府年度預算由立法院來執行預算審查任務，但立法院的那些單位來真正執行這項工作？各單位的工作重點又是如何呢？說明如下。
●預算中心：
預算中心是立法院的編制單位，其成員以具有合法資格的公務員為主，屬於立法院預算審查的幕僚單位。行政機關將年度送到立法院審查後，由預算中代表立法院與各黨團、委員同時進行審查作業，提出審查結果報告，供委員參考。
預算中心強調中性審查，政治性較低。常見的審查意見如，單位影印機太多、約聘僱人員比例太高、財務結構不良…等；這些問題很多原因係結構性問題，行政單位很容易就可以解釋說明，例如約聘僱人員太多，可以推說係配合行政院部分人力「遇缺不補」的政策產生；所以問題每年重複的比例非常的高。這種題目適合於委員未做功課時，無適當題材而把它拿來充數的情況下使用。對政黨、委員個人的形象加分不大。
●立院黨團：
黨團是立法院運作的重心之一，每年度均會對行政單位的預算進行實質審查；黨團也可以單獨提出各項的預算案，依慣例各黨團每年所提的預算案數量都不會比個別委員的提案量少，再加上很多的預算案最後都是到黨團協商才獲得處理解決，因此立法院黨團對預算審查的重要性，具有非常大的影響力。
黨團預算審查的重點，在於常以黨的立場或主張，來檢視執政黨的施政報告，常就通案方式進行審查的案子為多。例如台聯黨曾因反對馬政府的親中政策，就以陸委會的預算是否編列太高的宣傳費為由，加以刪除；美牛進口案雖然已通過，仍可以把所所有的相關費用刪除，讓它無法順利推行，來另闢戰場。
●委員個人：
立法委員是立法院的主體，每個立委均可以獨立行使立法職權，因此每個委員都會獨立進行預算審查，並經聯署提出相關的預算案。通常委員會就個人關心的議題，或選區的特別需求，進行細目審查。例如ECFA、司法、衛環、交通或地方建設等項目進行審查。
查核技術有撇步
雖然預算的審查沒有一套標準的作業準則，全憑委員個人的自由發揮，但為了提供讀者參考，本文特整理出三個查核方向，即查核預算之合法性、合理性、及政治性等三個面向說明，作為預算查核的原則。
●合法性：
由於預算的編列一定要符合相關法規的要求，現行法律或立法院決議對預算的編製，常有各種強制性的規定，例如：依照「教育經費編列與管理法」第三條的規定，各級政府教育經費預算合計，應不低於該年度預算籌編時之前三年度決算，歲入淨額平均值的23%，行政院編定的預算就不能違反此項的規範。因此預算審查的第一步，就是要確認預算與相關法規的規定是否符合。
●合理性：
審查預算時除了對預算編列是否合法要加以確認外，也要對它是否合理加以考慮，很多的政府預算編定雖然符合法規的要求，但卻不合情理；立法委員審查時，可以運用下列幾項常用的查核技術，來判斷預算是否合理，要求行政單位說明，進而找出是否有應加以調整指正的項目。
(1)、預算內容是否與施政計畫相一致？
行政院長的施政報告應該是國家未來的施政方向，而預算則是落實施政方向的具體計畫，兩者應該緊密配合才對。但往往由於預算編製單位、時間的影響，預算無法完全反映政府的施政計畫，例如：行政院宣示要照顧弱勢族群，但社福的經費不增反減，顯然地不合理，可以要求行政院說明調整。
(2)、分析性複核程序。
會計上科目與科目之間有其關聯性，查核時可以透過某一科目的變動，去確定與其相關科目的變化情形，即是「分析性複核程序」。例如：可以從利息支出金額去換算，預算中是否有為規避舉債上限，故意隱匿負債的情事。
(3)、趨勢分析，與歷年比較是否合理？
實務上很多的支出項目，除了外在情況變化以外，它的支出金額原則上每年是不會有大幅變動的。我們可以透過前後不同年度的數字比較，觀察是否有異常的變動情形，來加以判斷支出是否合理。這是屬於長期性的趨勢分析方法。
(4)、結構分析，比率、百分比判斷。
同樣的也有很多的支出項目，它的支出金額占整個預算金額有一定的比例關係，我們也可以透過各種支出的比重關係，來觀察是否有異常的變動情形，來加以判斷支出是否合理。這是屬於當期性的結構面分析方法。
●政治性：
預算審查時除了注意到合法、合理性以外，往往也要考慮到立法院生態的政治性。立法委員作為全民的代議士，一定也要充分的反映民意，因此在預算審查時，常需要配合下列幾個政治訴求的因素，詳加以審查。
(1)、輿情反映。
對社會重大事件的反應，例如：前幾年食安風暴發生，公共衛生安全預算就是審查的重點。
(2)、政黨立場主張。
例如：核電廠的預算，國民兩黨的態度就明顯的不同。
(3)、地方需求考量。
尤其是區域選出的立委對於地方的建設經費，自然會著墨特別的多，以求表現業績來做為下次選舉的利多。
(4)、個人需求。
當然每個立委不同的背景、專業、需求也都會影響委員有興趣的審查項目，例如：來自教育界的委員自然會對教育部的預算較為熟悉，來自產業界的委員自然會對經濟部的預算較有興趣。
抓住審查重要時間點
依慣例本會期以審查各機關年度公務預算為主，由於審查時間通常會在會期的中後段。所以會期開始收到預算書時所做的發言，除了爭取媒體曝光及給行政單位預告審查項目以外，基本上對行政單位並無任何約束力或實質影響力。反而下列幾個時點才是決定預算的重點：
提案：
個別委員與黨團均有提案權，此時委員與黨團都應提出足夠的預算案，來凸顯黨團及委員的努力及擴大影響力；但要注意不可太過浮濫，例如以前曾有一位委員提出上千個預算案，結果反被操作成等著與行政單位談條件的行為。
1. 黨團協商：透過政黨協商，大部分的預算案會獲得處理。
2. 院會：通常只是完成預算案最後的法定三讀程序，影響並不大。預算案的審查結果除了通過以外，還有下面兩個比較重要的決議：
〈1〉、刪除（統刪），是預算審查的最後手段，會影響行政單位政務的執行，理論上是行政單位最在意的結果；但須注意的是行政單位會把不執行的責任推給立委的刪除預算，或者採統刪會削弱預算控制的力道，甚至統刪會給機關首長調整好惡單位預算的空間。
〈2〉、凍結：是行政單位較害怕的決定，凍結並不代表刪除，行政單位仍有執行的壓力；但凍結會壓縮到他們執行的期間，較有殺傷力。
看懂「有字天書」
立法院為國家最高民意機關，對行政院及所屬機構負有監督之權責，目前立法院對行政單位的監督方式有：1、質詢。2、法案審查。3、預算審查等三種方法。其中只有年度的預算審查是每一個行政單位、每年度都需要面對立法院審議的挑戰，最受到行政、立法單位的重視。但由於預算審查本身有它的專業性，看得懂預算書的人可以深窺其中的奧妙，看不動的人只能感嘆有如天書，而不知所云，正是印驗了「內行看門道、外行看熱鬧」的俗諺啊！