No2(三月刊)從最難處下手 方顯真本事

新政府2019迎第一發年金未爆彈

退休基金預估破產時程:2019年的軍人退撫基金(影響人數約15萬人),2027年的勞保基金(影響人數約1,014萬人),2028年的公校教師退撫基金(影響人數約19萬人),及2030年的公務退撫基金(影響人數約29萬人)。

年金改革是場嚴酷試煉

台灣在1994年正式邁入聯合國世界衛生組織所定義的「高齡化社會」,也就是老年人口超過總人口的七%;推估到2025年更可能達到二十%,正式進入超高齡化社會。只是面對高齡化社會所需要的退休年金制度,迄今政府仍未提出任何全面性的改革方向及具體的改革方案。馬英九政府只是一再的恐嚇人民,相關的退休基金即將破產;甚至由當時的行政院副院長江宜樺,擔任年金改革小組召集人,大張旗鼓地開了幾次會議,也都只是在一些行政法規的枝節上打轉,或只是在尋求如何苟延殘喘的方案討論。

如今,江宜樺雖高升閣揆又已下台,行政院年金改革小組辦公室更早已熄燈不再運作;政府的消極不作為,相較於當年信誓旦旦的改革決心,只能用「一場遊戲、一場夢」來形容馬政府的無能與荒謬之外,人民所得到的只有深深的失落感而已。經過這樣失敗的經驗,相信人民對新政府在年金改革的期待,將會抱持更嚴謹、更積極的態度來檢驗政府作為,所以「年金改革」將會是新政府無法迴避的問題,也是蔡英文總統要面對的嚴苛考驗。

年金問題首重「公平」

年金改革要面對的主要問題,在於「公平」二字。包括給付對象的公平(行業不平),及財源負擔的公平(財源不足)等兩個部分。首先,對給付對象公平而言,目前國內五大保險係指勞、公、軍、農保和國民年金。

其中勞保屬職業年金之範疇,採兩層保障。第一層是1950年開辦的勞工保險老年給付,屬於社會保險性質;其適用對象經過陸續修法後才逐漸放寬,並於2009年修法採年金制。至於第二層係起源於「台灣省工廠工人退休規則」,屬於行政規範的性質,直到1984年實施勞動基準法,才正式納入我國法律制度內,並在2005年制定勞工退休金條例時訂為新制勞保。

而軍公教保險也是屬於職業年金範疇,亦採雙層退休金制度。第一層乃屬於社會保險性質的軍保與公保,提供一次性的老年給付;第二層則是公務人員退休法,並於1979年修法後增列月退俸支領方式,開啟了軍公教人員的年金制度。軍公教保險由政府提供部分保費補助,相較於其他身分者,軍公教人員的退休金制度堪稱是最健全完善的。

最後是在2009年始開辦的國民年金制度,採柔性強制納保的社會保險制,凡國內年滿二十五歲至六十五歲民眾,未曾參加軍公教保險及勞保者均可參加。國民年金開辦以後將現行的老農津貼、敬老津貼、身心障礙相關福利津貼等,均整併入該制度。

比較上述各制度間,因計算方式、補助比例、薪俸基準不同,還有優惠存款,造成少數軍公教待遇遠優於多數的勞工和一般國人,無法達到給付對象公平的原則。

「三十年不會倒 增加年輕人保費負擔」

其次,就財源負擔公平來說,面對各類保險所需資金的重大缺口,到底該由誰或那個族群來負擔弭平,也牽動了世代族群的公義問題,並考驗著執政者的智慧能力。馬政府曾提出了繳多、領少、保證三十年不會倒等三個重點的年金改革方案,為了保障年金三十年不會倒,年輕世代在未來三十年中需要提高保費、降低所得替代率,但等到退休時卻沒人保證他們可以領得到(只保證三十年)。可見那是一個不對等、不公平的改革方案,而且政府用增加年輕人的負擔,來弭補上一代錯誤的資金缺口,更是一個不公義的解決方法,會有嚴重的「世代掠奪」現象。

但若資金缺口要全部由當代國人負擔的方法,不外乎政府編列預算由全民支應,或開徵特別捐轉嫁由企業界吸收。透過政府編列預算支應,因缺口金額龐大,不論採用加稅、舉債、或變賣國有財產方式,來做為對應之財政資金來源,均會立即得面臨「財政懸崖」的風險,或讓財政紀律蕩然無存之慮。反之,雖然有此一說認為退休年金,係屬企業用人的人事成本之一部分,過去的低估提撥金額,造成今日退休基金的嚴重不足,開徵特別捐由企業負擔只是錯誤的更正處理,在會計學理論上非屬無據。可是這種處理方式,恐會有惡化投資環境,打擊經濟成長之虞;今日民意高漲之際,要完成立法通過也是不容易。

因此不管靠那種單一對象,來籌措退休年金財源方案,均屬不可行之事;比較務實的做法是委請專業的會計師、精算師等團體,精確計算所需成本,合理分攤給相關之人士或族群,並由政府召開公聽會、協調會廣為宣導,取得社會共識後,加以推動。

「三層年金」 統一改革

我國年金制度採各類年金分別立法原則,且主管機關依其性質不同,有考試院、內政部、國防部、教育部…,政出多門。年金改革乃多頭馬車,各自本位主義,都只是在行政法規做枝節的修訂,或爭取預算、經費以求基金不破產的苟延殘喘掙扎,所提的方案均屬見樹不見林的微觀立場,而無宏觀的改革視野。

事實上,年金制度包含了社會福利及職業年金兩個不同屬性保險性質,整合本已不易;加上國人素有「不患寡、患不均」的心態,因此如何提出一套涵蓋不同性質,又能降低國人相對不公平感的年金保險制度,來做為引領改革方向的目標,是年金改革所必要挑戰的任務。

本文提出了「三層年金」的保險制度,也就是整合現行各類保險年金為具有三層(類)年金的制度,年金的內容包含了:國民(基礎)年金、職業年金、及商業年金等三大類。

一、國民年金:

以照顧每一位年滿六十五歲或身心障礙國民之基本生活為目標,不因為身分、職業差異而有所不同,本質上為社會安全制度的一環,採「定額給付制」。強調給付的公平性、必要性,經費來源由政府編列預算,以租稅收入支應為原則。

二、職業年金:

考量不同行業之危險性、重要性,且工作性質是屬社會所必需,但其成本無法由一般就業市場自行吸收者為給付對象,採「確定提撥制」(個人帳戶制)給付;例如:消防員工作具有危險性,且為社會安全所必備,但私經濟範疇無法提供相關服務,須由公共領域提供優惠之年金待遇。職業年金採分組分類,訂定不同之年金給付標準、或退休年齡。分組分類標準則定期由社會公正團體、或成立委員會檢討,可以減少社會對行業別不平等的疑慮。所需要的經費採開徵特別捐,成立就業安定基金、專款專用提撥支應。

三、商業年金:

除了上述的國民年金、職業年金以外,為提高國人的退休生活品質,可以在退休年金制度裡加上商業年金部分。政府應輔導保險業開辦退休年金保險,並提供專業長期保證服務,採相對提撥、或租稅減免方式,鼓勵國民投保。既可在現有的人壽保險、產物保險以外,擴大保險業的市場規模,又因國人自付保費具有儲蓄性質,可以減輕政府財政負擔,來提高國人的退休生活品質。

改革方案:要快、準、有效及透明

台灣和歐洲、日本一樣被少子、高齡化的趨勢困擾,但歐、日早在二十年前,就啟動年金改革工程,台灣卻一直遲滯不前。520迎接新政府到來的,將是四枚退休基金的未爆彈,它們預估的破產時間依序是:2019年影響人數約15萬人的軍人退撫基金,2027年影響人數約1,014萬人的勞保基金,2028年影響人數約19萬人的公校教師退撫基金,及2030年影響人數約29萬人的公務退撫基金。

面對第一顆未爆彈的時間壓力,也就是說蔡英文政府最快在三年後,就要面對退休基金破產的危機。所以如何有效推動年金改革方案,是新政府刻不容緩的挑戰。具體的建議如下:

一、儘速召開年金改革會議 確定基準日及主政單位:

蔡英文總統在年金議題上的具體政見,目前只有上任後立即召開全國年金改革會議,並在半年到一年內達成結論。這樣的宣示在面對退休基金未爆彈,將在三年後引爆的壓力,顯然是緩不濟急的,應該更積極地確定年金改革的基準日才可以;否則基準日未訂,很多的改革精算是無法進行估計的。另外現行退休年金之主管機關涵蓋了內政部、教育部、國防部、銓敘部等多個部會,多頭馬車各行其事,無法整合;應確定副院長層級以上人士擔任總負責人,以發揮統合效果。尤其各項年金改革均牽涉到財源籌措、評估問題,專業性相當高,財政部更應責無旁貸地擔負更多責任。

二、公佈基金財務缺口 政府分二十年補足

現行年金制度採各類年金單獨作業方式營運,各基金的規模不同,作業方式不一,甚至財務結構也良莠不齊。制度改革首先要對現況進行盤點,並採「創設合併」方式,有效進行整合,將各基金的財務缺口計算出來。對資金缺口的處理,除了另案檢討、究責以外;今天各種退休金準備不足的窘境,不論其原因是當初制度設計不良、管理不當、基金操作人謀不臧,在會計上均屬「沉沒成本」的性質,與未來的決策無關。任何退休金的改革方案,若糾纏在這些過往的錯誤因素,要把目前退休金不足的缺口,轉嫁由現在或未來的在職人員負擔,顯不公平;也可能會把政府宣稱的「世代包容」美意,淪為世代循環的噩夢。因此,將財務缺口分二十年由政府逐年編列預算補足,不再併入年金項目的既有成本計算,較符合世代正義的精神。

三、組成專業小組,精算三層年金方案:

馬政府在年金改革上,最被人詬病的就是無法提出一個完整的改革方案。各部門都只是在自己的本位主義,尋找現有制度不要破產的方法,每每流於見樹不見林的論述。因此無法清楚的告訴人民改革的方向、努力的目標,當然也就無法產生全民共識,獲得民眾的支持,更遑論要部份現在已享有退休年金者,放棄其現有利益,來共體時艱。新政府應該記取教訓,提出具體改革方案,才不會重蹈覆轍。尤其年金問題常常牽涉到會計、精算的專業,政府若能組成相關專業小組,並予充分地尊重,整個制度的討論過程,均十分的公開透明,則所提出的年金分案,更能獲得人民的信賴。

四、新舊方案的過渡調整:

為順利推動新制退休年金制度,對適用現行退休金制度者,須採用下列兩項配套措施:

1、依現行制度所領取的退休給付大於新制可以領取金額的人, 應考慮退休人員所得能力降低,很多退休人員確需依賴退休金來過生活,故新舊制調整所需減少之差額部分,不宜一次到位的調降,而立即影響退休人員的生活水準;應分十年調整,每年就差額部分減少10%之退休金額,讓他們除了依新制給付金額可以維持基本生活以外,也有時間逐年調整生活支出規模。

2、依現行制度所領取的退休給付小於新制可以領取金額的人,考量到政府財政負擔能力,對他們所應調增的金額部分,不是一次調足,也是分十年,每年增加10%調整,較符合穩健原則。

五、加強宣導與立法溝通:

年金改革影響到民眾的權益很大,尤其部分民眾的退休所得會受到實質減少的影響,因此推行的阻力一定難免。政府除了在新制度的制訂討論過程,盡量的公開透明,來獲得國人信賴以外;更要對新的政策大力宣導,讓人民充分了解,年金改革是避免退休基金破產的唯一選擇,否則台灣財政狀況變成希臘化,並不是不可能發生的夢魘。另外年金改革也是立法的一項重大工程,所需修訂的法令繁多,各部會除本於職責完成法規修訂內容以外,如何有效與立法院溝通,完成法定程序,也是執政者要努力的重點。

領導者的艱難挑戰

放眼當前國際最出色的三位執政者,如德國總理梅克爾、英國首相卡麥隆及美國總統歐巴馬等,上任都挑最難的任務來做;國人期待蔡英文總統的第一哩路,也是從最難的工作開始。年金改革並不是一個意識形態很強的法案,但其專業難度之高,影響層面之廣,破產時間壓力之大,絕對可以稱為最重要的民生政策項目。需要政府重視財政的理論與實務配合原則,加強專業、溝通能力著手才能成功。從陳水扁、馬英久以來,歷任總統在年金制度的興革方面,建樹有限。人民對新政府有期待,也是新政府上任以後不可迴避的挑戰。