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NO18(七月刊)稅改首重課稅公平

文/賴振昌(台聯前立法委員) 2017/07/12

圖說:蔡英文總統上任來,以推動轉型正義為訴求,提出了司法改革、年金改革等多項改革方案。(圖片來源:達志影像)

 

健全稅制  全民之福

    蔡英文總統上任以來,以推動轉型正義為訴求,提出了司法改革、年金改革等多項改革方案,讓國人期待大改革時代來臨。但很遺憾的,在租稅改革方面,財政部所提出的各項稅改方案,例如股利所得課稅、綜合所得稅率調降…卻僅停留在片段、技術性檢討層次,沒有大格局論述說明,令人失望。

 

    在缺乏改革理想的基礎下,政府如何來跟人民對話?如果政府連闡述政策理念都出問題,自然就無法讓人民理解,甚至支持改革方案;尤其,對於租稅的課徵結果,動輒影響人民的財務權益及實質可用所得多寡,稅改如果沒有獲得人民共鳴與認同,相關改革是很不容易成功的。

 

財政「量出為入」    合法必要就執行

    政府應該把更上位階的財政理念,進一步加以釐清,對我們即將進行的租稅改革目標,是在建立一套公平合理稅制,亦或是要改善國內經濟環境?面對不同目標、不同的衝突情況,政府的立場為何?優先次序又如何等?都須加以確認。唯有目標、原則清楚,稅改才不會陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳窘境。因此,探討現行稅制在全面財政制度中(如圖一),所具備功能和扮演的角色,便是十分重要的事了。

 

 

    在全面財政制度架構中,可分為三個層次來探討。首先,因政府財政的理財性質,是屬於公共理財的範疇,其理財基本原則,不同於個人理財的「量入為出」,而是服膺「量出為入」原則(如圖二)。

 

    在個人的「量入為出」觀念下,任何人的財務支出,都要受到收入多少限制,不能超支。否則長期下來,一定會有入不敷出的困境,甚至財務破產可能。反之,在公共的領域公共理財原則上,是不需要受到收入多寡制約,只要支出具有必要性、合法性,政府是不可以沒有相關經費來源,來作為不執行的藉口。

 

    例如面對某一年度國民教育的經費需求,政府不得以稅收不足的理由,以暫停該年度學齡兒童入學教育機會,來減少財政支出的金額,否則國民素質就會有降低之虞,不利國家長遠之發展。可見國民教育經費乃必要、合法的支出,政府不論經費的有無,都有執行的義務;至於如何籌措相關經費的來源,則是另外一個財政課題。

 

 

立委把關預算    主計監控、審計決算

    由於,公共理財的量出為入原則,讓政府財政支出,可以不受到收入多少上限制約。因此,各國對於如何透過有效監督機制,來避免財政支出過度浮濫要求,就變得相對重要。台灣亦屬如此,對於政府財政支出控制,也有一套嚴密監督機制,主要有下列四個方法:

 

1. 立法審議:由代表人民選出的立法委員,代表人民來審議政府的財政支出,當財政計畫獲得立法院審議通過後,政府的財政收支方案,才算取得合法性的資格。

2. 預算制度:依預算法第25條規定「政府不得於預算所定外,動用公款、處分公有財物或為投資之行為」,明訂政府的支出,須受到預算制度的制約,任何的支出項目都要在預算許可之下才能動支,可以確保支出的程序正義。
3. 主計控制:建立縝密的主計系統及完整的會計審核規範,在每筆支出的執行過程中,進行第一線的審核工作,執行政府財政作業過程的事中監控功能。

4. 決算審計:當各單位的財政收支執行完結以後,由審計部對各單位進行事後的追蹤審查工作,以確保財政計畫的執行成效,並完成決算報告向立法院負責。

 

圖說:國民教育經費,政府不得以稅收不足,暫停該學齡兒童入學教育機會,來減少財政支出。(圖片來源:達志影像)

 

開拓財源    稅課徵收是大宗

    其次,政府財政收支既然服膺「量出為入」原則,支出項目在整個財政實務運作中,相對的就比較不是那麼重要(決定政府支出分配,是主計處職權,非財政部職掌)。因此,如何尋找適當的財政收入來源,來滿足國家適度財政規模的需要,變成為了財政部的主要工作了。

 

    一般而言,政府財政收入,主要來源有:1、舉債。2、租稅徵課。3、出售國有財產(企業)等三種方式。這三種的籌措資金的方式,各有其不同的意義;舉債不論是發行公債或貨幣,都是預支以後的資金,來滿足現代的財務需求,將現在的財務缺口移轉,由以後年度償還,稱為吃下一代資源策略。變賣國有財產,則是將政府以前年度,所結餘的資產加以處分,用來支應這一代的財政所需,故稱為吃上一代遺產做法。

 

    這兩種方式的收入來源,不論下一代或上一代的納稅人,都不會即時且當面向政府反映相反意見,稽徵反彈的壓力較小,較容易受到主政者的青睞。但過度地以舉債或變賣國有財產作為財政收入的主要來源,對健全財務狀況較為不利,是屬於較不負責任的做法,因此只能做為調度性財政規劃,政府的財政收入,仍以租稅課徵收入為主體,方屬公允。

 

公平稅制、便民稅政    稅制健全是關鍵

    最後,租稅課徵既然在整體財政制度中,扮演著最重要的角色,如何有效達到租稅課徵的任務,就變得相對的重要了。租稅課徵的主要工作內容為:「稅制」與「稅政」兩大類,其中稅制的重點工作,在於如何建立一套具有公平、效益的課稅制度,而稅政的重心則是在於推動各項簡政、便民的行政作為。

 

    如何透過稅制的檢討,來達到課稅公平正義精神,及促進經濟發展或實現各項福利政策的效益,是今日租稅改革的主要目標。其中課稅的公平性,更是此次稅改最受全民重視的焦點。

 

    檢驗公平性的標準,通常有主觀的租稅思潮與客觀數據分析兩種方法。前者對公平的看法,已從絕對公平的人頭稅,進展到量能課稅(直接稅)觀點,近年來更進步到以消費稅為主的觀念;而後者則強調各類課稅標負擔比例,就數據的調整問題著手,尤其目前我國薪資所得稅負比重偏高的現象,更是大家認為需要調降的主要課題。

 

    從以上說明,我們可以發現租稅制度,只是整體財政制度中一部分,而租稅課徵範圍十分廣泛,影響層面也非常多樣。財政部要進行稅制改革,如果只針對個別問題解決,缺乏宏觀的視野;或是僅強調短期效果,未重視長遠的稅制建立,停留在枝節性、技術性的問題處理,那樣稅改往往會有「見樹不見林」後果,注定是不會成功的啊!

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